[자사고] ② 자율형 사립고의 추진 과정

  자율형 사립고는 그 제도가 명명되어 적극적으로 추진된 시기는 이명박 정부에서 시작되지만 그 도입 배경 및 추진과정을 살펴보면 과거 김영상 정부에서 그 근간을 찾을 수 있습니다. 이번 시간에는 자율형 사립고의 추진 과정에 대해 알아보도록 하겠습니다.

 

1. 김영삼 정부의 자사고 관련 정책(1993∼1998)

  김영삼 정부(문민정부)는 1995년 5·31 교육개혁안을 발표하고 고교평준화 정책의 문제점을 개선하기 위하여 자사고의 도입이 논의되었습니다. 1990년대에 들어서면서 국제 경쟁력 강화, 국제화 교육의 중요성, 지역의 특수성 고려, 교육 선택권에 대한 요구 등이 크게 증가 하기 시작함에 따라 김영삼 정부는 수준 높은 교육, 수요자 중심 교육, 교육의 다원성, 학교 운영의 자율성과 책무성 등을 확보하고자 구체 적인 방안 들을 제시하였습니다. 1996년 2월 9일과 1996년 8월 20일, 1997년 6월 2일에 추가 제출된 대통령 보고서를 통하여 고등학교 체제 개혁과 관련된 정책들이 상당히 포함되어 있었으며 그중 하나가 ‘운영의 자율화’에 보다 많은 관심을 갖고 교육규제 완화, 학생의 학교 선택권 강화, 자립형 사립학교 설립, 교육부 및 교육청의 권한 단위학교 이양 등 학교의 자율성 확대를 중심에 두고 있습니다. 김영삼 정부의 교육개혁위원회는 이러한 학교의 자율성 확대를 위한 중등교육의 다양화 및 특성화와 학교 운영의 자율화를 제안하며 교육이 강력한 중앙집권적 규제에서 벗어나 단위학교가 자율적으로 교육 운영과 정을 수립하고 학교 운영이 가능할 때 진정한 의미의 다양화와 특성화가 이뤄질 것으로 보았습니다. 김영삼 정부의 ‘자립형 사립고’는 교육의 경쟁력을 확보하고 다양화가 가능하며 평준화 정책의 한계를 극복하고자 제안한 고등학교의 형태입니다. 1974년 고교 평준화 정책이 도입이 된 이후부터 사립 고등학교는 학생선발권을 빼앗겼고 교육과정 운영에 대한 자율성도 제약을 받게 되었으며 학생들도 공·사립 구분이 없이 학군 내의 학교에 강제로 배정이 되었기 때문에 공·사립학교 간의 납입금 차이가 사라지고 사립학교도 정부의 지원을 받기 시작하였습니다. 이로 인하여 사립학교의 학교 운영에 필요한 재정 부족액을 국가에서 전액 지원해 줌으로써 학교법인은 법인 전출금을 부담하기 위한 노력을 하지 않게 되고 학교개선을 위하여 학교 법인의 적극적인 노력을 하지 않게 되는 문제점들이 나타나게 되었습니다. 이에 교육부는 1994년 9월 대통령 업무보고를 통하여 신한국 창조를 위한 교육개혁의 방향과 과제를 제시한 후, 우선 추진할 3대 과제 중 하나로 사학의 자율과 책임의 제고 방안을 발표하게 되었습니다. 이 보고서에 서 교육부는 사립학교를 자립형과 보조형으로 구분하였으며 각 시·도 교육감의 결정에 따라서 정부의 재정적 지원이 없이도 재정자립을 할 수 있는 사립 중·고등학교에 한하여 학생 선발권을 부여하도록 하는 방안을 제시하고 해당 학교는 교육과정 운영의 자율성과 등록금 책정의 자유도 부여받았습니다. 뿐만 아니라 김영삼 정부의 1995년 5.31 교육 개혁안은 1998년 이후 대학교육 및 대입전형제도가 충분히 다양화·특성화되었다고 판단할 경우에 각 시·도 교육감은 자립형 사립고를 설립·운영할 수 있다고 제시함으로써 자립형 사립고 제도의 도입 시기를 구체적으로 밝히고 있습니다. 그러나 자립형 사립고는 고교평준화 배치, 귀족학교 변질 가능성, 입시경쟁 초래 우려, 계층 간의 위화감 조성 등의 문제점으로 인하여 1997년 자립형 사립고 설립에 따른 문제점을 분석하여 정부의 최종입장을 발표하게 되었습니다. 정부는 사회적으로 입시위주의 일류고등학교 및 일류대학에 대한 인식의 전환이 이루어지고, 대학 입학정원의 지속적인 확대와 고교 졸업 생의 감소로 대학의 정원과 지원자가 거의 동일 해지며, 사회의 다변화가 지속적으로 이루어져 대학의 이름보다는 자신의 적성과 능력이 중시되는 2003년 내지 2005년 즈음에 실시하는 것이 타당하다는 의견을 제시하였습니다. 이에 따라 자립형 사립고의 도입은 차기 정부 과제로 넘어가게 되었습니다.

 

2. 김대중 정부의 자사고 관련 정책(1998∼2003)

  김대중 정부(국민의 정부)는 ‘고등학교 교육의 자율화 및 다양화·특성화’를 중요한 교육개혁으로 방향을 설정하고 김대중 대통령 자문 새교육 공동체위원회는 대통령 보고 자료에서 획일적인 현행 학교교육체제에서 탈피하여 자율성과 다양성을 추구하도록 하였습니다. 이를 위해 자율학교를 확대해 나가고 학교유형을 다양화한다고 발표하였습니다. 1997년 김영삼 정부가 ‘자립형 사립고 도입 유보’를 선언한 이후에 자립형 사립고 제도 도입에 대한 논의가 2000년 7월 11일에 새교육공동체위원회의 교육정책 보고서를 통해 대통령에게 보고되며 다시 주목을 받게 되었습니다. 시교육공동체위원회는 자율학교의 시범운영이 2001년에 끝나고 2002년부터 확대 적용 여부 결정을 앞두고 있다는 점과 2002년에 영재학교 제도가 도입되고 무시험전형 대입전형제도가 새롭게 적용되는 점을 고려할 때 2002년부터 자립형 사립고 도입 가능성을 제기하였습니다. 이에 2001년 8월에 교육인적자원부는 ‘자립형 사립고 시범운영 방안’을 발표하였고 시범학교는 입학전형 시 필기고사 실시 불가, 학생 등록금과 법인전입금의 비율은 8:2 이상, 학생 납입금 규모는 해당 지역 일반계고 3배 이내, 15% 이상 학생에게 장학금 지급, 과거 학교 운영 및 재단관리상 사회적 물의를 일으키지 않은 학교 등의 조건을 충족하도록 요구하였습니다. 이러한 요구조건들이 자립형 사립고 선정 심사 기준에 반영되었고, 2001년 10월 22일에 최종 5개 학교가 시범학교로 선정되었으며 2002년 5월에 1개교를 추가 지정하고 모두 6개의 자립형 사립고 시범학교가 선정되었습니다. 6개교 가운데 민족사관고, 광양제철고, 포항제철고 3개교는 2002년도부터 시범운영이 시작되었고 해운대고, 현대 청운고, 상산고는 2003년부터 시범운영이 실시되었습니다.

 

3. 노무현 정부의 자사고 관련 정책(2003∼2008)

  노무현 정부(참여 정부)는 가장 진보적이었다는 평가를 받고 있는 정 부로 교육체제 목표를 ‘획일에서 다양화’로 설정하고 자립형사립고의 시 범운영이 계속될 수 있도록 하였다. 고교 평준화 정책은 유지하면서 학 교 운영의 자율성을 점차로 확대해 나감으로써 공교육에 대한 신뢰를 회 복하고 사교육비 감소를 위한 지속적인 노력은 (김신영 외, 2010; 박도순 외, 2007) 자립형 사립고와 개방형 자율학교의 시범학교 운영으로 이어졌다. 자립형 사립고들은 건학이념에 맞는 교육프로그램을 구성하여 운 영함으로 인하여 교육프로그램의 다양화와 특성화 면에서 교육성과를 거 두고 있다고 나타났다(유은종, 2003). 이것은 자립형 사립고들이 공교육의 획일성을 극복하고 있고 자립형 사립고에 입학한 학생들이 학교에 대 한 만족도가 높다는 사실로 평가되었다. 정부는 자립형 사립고 시범학 교가 운영된 마지막 해인 2005년 6월에 운영 실태 평가를 하고 그 결과를 발표하였고(전제상, 2011) 이를 근거로 이들의 시범운영 기간은 2006 년 2월 까지였으나 2009년 2월까지 연장되었다. 자립형 사립고 6개 시범학교가 교육 프로그램 특성화, 학생 중심 지도 체제 마련 등 많은 노력을 기울이고 많은 사학 재단들이 자립형 사립고 확대의 필요성 건의를 지속적으로 하였으나 노무현 정부는 6개의 시범학 교를 그대로 유지만 하였다. 자립형 사립고가 공평한 교육의 접근 기회의 제약과 입시위주 학교 운영, 학부모 재정부담 가중, 학교 재정자립 한계, 교육내용의 특성화 한계 등의 시범학교 운영 과정에서 여러 문제가 있는 것으로 나타났기 때문이다. 노무현 정부는 최종적으로 자립형 사립고의 시범운영 기간이 2-3년에 불과하기 때문에 법제화나 폐지 여부에 어려움 이 있다고 판단하여 시범 운영기간을 2009년 2월까지로 연장하는 방안을 채택했다(김성열 외, 2015)

 

4. 이명박 정부의 자사고 관련 정책(2008∼2013)

  이명박 정부의 교육정책의 핵심은 ‘다양화’와 ‘자율화’로 학교 유형의 다양화가 다양한 학생들의 교육적 요구를 충분히 반영하는데 한계가 있었기 때문에 새로운 고등학교 유형 신설 보다는 학교 운영의 자율성 확대를 통하여 학교의 내적 다양화를 유도하였습니다. 자사고는 교육과정, 교원인사, 학사관리 등에 단위학교가 자율권을 갖고 책무성은 학생 및 학부모의 선택에 의해 담보되는 새로운 형태의 사립학교 운영체제를 의미합니다. 이명박 정부는 자사고 도입을 통하여 학교별 특색 있는 교육과정과 프로그램 운영에 대한 가능성이 글로벌 인재를 육성하고 교육수요자들의 다양한 교육수요를 충족시켜 줄 수 있을 것이라고 기대하고 자사고 시범운영 과정에서 보여준 학생 선택권의 확대와 학생 및 학부모의 만족도 증가 등의 성과는 최대한 확대시키고 사교육비 유발 등의 문제를 최소화하기 위해 수립되었습니다. 이명박 정부는 ‘고교 다양화 300 프로젝트’를 통해 자율적 운영과 창의적 교육을 제공하는 사립고교 100개를 ‘자율형 사립고’로 전환하는 정책을 추진하였고 2009년 4월 10일에 입학전형 방법과 법인전입금 기준, 교육과정 운영 기준 등 자사고 지정의 구체적인 기준 등을 담은 자율형 사립고 지정·운영에 관한 규칙(교육과학기술 부령 제32호, 부록1 참조)을 제정하였습니다. 그 결과 2009년에는 전국에 25 개 학교가 자율형 사립고로 지정되었고 이 중에서 2010년에는 20개교가 자사고로 운영되기 시작하였고 2011년부터는 5개 교가 자율형 사립고로 추가 운영을 시작하였습니다. 2010년에는 26개교가 추가 지정되고 이 중에 2010년 2월에 시범운영이 종료된 자립형 사립고 6개교가 포함되었으며 이들은 2011년부터 자율형 사립고로 본격적인 운영을 시작하게 되었습니다.

 

5. 박근혜 정부의 자사고 관련 정책(2013∼2017)

  박근혜 정부는 자율형 사립고 정책이 확대 운영된 이후 자사고가 우수 학생을 선점함으로 인하여 일반고를 황폐화시켰다고 지적하며 2013년 8월 13일에 2015년부터 자사고의 학생 선발권을 폐지한다는 ‘일반고 교육 역량 강화방안’을 발표하면서 자사고 제도가 사회적인 이슈로 부각되었습니다. ‘일반고 교육역량 강화 방안’의 그 구체적인 내용으로는 일반고의 교육 역량을 강화하기 위해 일반고에 교육과정 운영 자율성 부여, 일반고 직업교육 확대, 일반고 예산 지원 확대, 자율형 사립고의 학생 선발권 박탈입니다. 자사고가 입학전형을 전기에 먼저 실시하면서 우수 학생을 독점적으로 선발해서 일반고 교육이 어려워졌다는 논거로 인하여 일반고 황폐화의 주범으로 자사고가 논란의 중심이 되었습니다. 이에 따라 고교 입학전형을 개선해야 한다는 이유로 자사고 학생 선발 방식을 ‘선지원 후추첨제’로 변경하여 일반고 위기 를 해결하고자 하였습니다. 그러나 박근혜 정부의 자율형 사립고 학생선발권 제한은 자사고와 학부모들의 반대에 부딪혔으며 이에 교육부는 의견 수렴을 거쳐 2013년 10 월에 자사고 입학전형 수정안을 확정하여 발표하였습니다. 그 결과 고교 평준 화 지역 중에 서울 지역의 자사고는 1단계에서 추첨을 통해 입학정원의 1.5배를 선발하고 2단계에서 면접을 통하여 학생을 선발하도록 하였습니다. 지방 소재 자사고의 경우에는 자기 주도 학습전형을 그대로 활용하거나 서울의 선발방식을 선택할 수 있도록 하였으며, 기존 내신 50% 이내의 학생만 지원했던 방식에서 성적 제한도 폐지하였습니다.

 

6. 문재인 정부의 자사고 관련 정책(2017∼현재)

  문재인 정부의 2017년 7월 발표된 국정 과제에서는 자사고의 일반고 전환이 포함되었습니다. 문재인정부의 주요 교육 공약이었던 자사고 폐지 공약을 실행하며 2019년 고교 신입생인 2018년 고교 입시부터 자사고의 학생 우선 선발권을 없애고 자사고와 일반고 신입생을 동일한 후기모집으로 변경하였습니다. 현 정부의 자사고의 일반고 전환 시행 배경에는 자사고가 우수학생 선점으로 인하여 일반고를 황폐화시키는 주범이며 따라서 평등교육의 과제로 이를 추진한다는 배경을 지니고 있습니다. 자사고를 통하여 정부는 교육력 개선의 긍정적 효과를 기대해 왔지만 동시에 학교 서열화와 일반고 위기, 교육 불평등 심화라는 교육의 폐해의 원인을 자사고로 보았기 때문입니다. 이를 근거로 문재인 정부는 주요 교육공약으로 내세웠던 특목고, 자사고 폐지를 실행하며 자사고가 일반고로 점진적으로 전환하도록 유도하고 있습니다. 그러나 이해관계자들의 거센 반발로 인하여 단계적 자사고 폐지로 방향을 잡고 자사고의 우선 선발권을 없애고 일반고와 동시 후기 모집으로 변경하였으며 자사고에 지원하는 학생들이 일반고 2개 학교까지 복수 지원하고 다시 통합학교군 범위 내에서 전산추첨으로 배정되면서 실질적으로 자사고 폐지 실행 수순을 밟고 있습니다.

 

첨예한 갈등이 예산되는 자사고 폐지 과정

 

※ 참고문헌: 자율형 사립고의 교육성과와 과제에 관한 질적 연구 : A 자사고를 중심으로(문하은, 2018)