행정규제란?(개념 및 분류)

안녕하세요 에듀몬입니다. 규제는 협의 개념의 규제와 광의 개념의 규제로 구분할 수 있습니다. 협의의 개념으로서의 규제는 민간부문인 개인과 기업에 대한 공공부문(정부+ 공공기관)의 규제를 의미하며, 광의의 규제는 협의의 규제에 더하여 공공 부문에 의한 공공부문의 규제와 민간 스스로의 자율규제를 포괄하는 개념입니다. OECD(1997)는 규제를 경제적 규제, 사회적 규제와 행정적 규제 등 3가지 유형으로 분류하였습니다. 행정적 규제란 정부의 업무 수행에 관련된 서류 작업 등 행정적인 요식행위를 말합니다. 이번 시간에는 행정규제의 개념과 분류에 대해 알아보도록 하겠습니다.

 

 

1. 행정규제의 개념

 

  우리나라의 규제관련 기본 법령인 행정규제 기본법은 ‘행정규제’를 정의하고 있는데 협의 개념의 규제라고 할 수 있습니다. 행정규제 기본법 제2조 제1항은 행정규제를 “국가 또는 지방자치단체가 행정목적을 실현하기 위하여 국민의 권리를 제한하거나 의무를 부과하는 것으로 법령 등이나 조례 규칙에 규정하는 사항”이라고 정의하고 있습니다. 따라서 공공부문이 공공부문을 대상으로 하는 규제는 행정 내부 규제로 해석하여 원칙적으로 행정규제기본법상의 행정규제의 범위에 포함시키지 않으며, 명령 지시적 규제가 아닌 보조금 지급과 같은 방식을 통한 민간기업에 대한 차별행위도 행정규제의 범위에 포함시키지 않습니다.

 

 

 

 

2. 행정규제의 분류

 

 1) 규제목적에 따른 분류

 

  행정규제는 규제의 목적에 따라 경제적 규제와 사회적 규제로 구분됩니다. 경제적 규제는 시장 경쟁의 촉진, 소비자 보호, 공정거래 여건 조성을 위해 R&D, 생산, 유통, 마케팅 등 기업의 본원적 활동을 제한하는 규제를 말합니다.

  반면, 사회적 규제는 산업안전 및 보건, 환경, 소비자 보호, 그리고 사회적 통합 등과 같이 경제주체간의 규제가 아니라 삶의 질의 확보, 국민의 건강과 생명의 보호 등을 위해 기업 활동에 대해 시행하는 규제를 말합니다. Mitnick은 규제의 대상에 따라 국민에게 직접적인 영향을 주는 정부 행위를 사회적 규제로, 시장 활동에 영향을 주는 정부 행위를 경제적 규제로 정의하였습니다. Lilley & Miller는 행정규제는 경제적 규제와 사회적 규제로 구분되며, 이 두 규제 모두는 인간의 복지에 영향을 준다는 점에서 공통적으로 ‘사회성’을 지니고 있다고 하였습니다. 그러나 경제적 규제가 시장, 요금, 지켜야 할 의무 등에 주안점을 두고 있는 한편, 사회적 규제는 재화와 서비스의 세부적인 생산과 유통과정 단계에까지 관여하기 위한 것이라고 정의하며 이 두 규제를 대조시키고 있습니다. Salamon은 행정규제를 주로 정부사업의 내부 운영이 아니라 민간의 사적인 활동을 다루는 규칙으로 정의하였으며, 경제적 규제와 사회적 규제로 구분하여 별개의 정책수단으로 다루어야 한다고 하였습니다.

  경제적 규제와 사회적 규제의 특성을 종합적으로 설명하면 다음과 같습니다. 첫째, 경제적 규제는 크게 ‘생산자’와 ‘소비자’를 보호한다는 경제적 목적을 가지는 반면, 사회적 규제는 인간의 삶의 질과 기본적 권리 보장, 경제적 약자의 보호 등을 목적으로 합니다. 둘째, 경제적 규제는 독과점과 불공정 거래와 같이 주로 시장경쟁의 효과성에 대한 불신에서 근거를 두는 반면, 사회적 규제는 대부분 시장실패에서 이론적 논거를 찾습니다. 셋째, 경제적 규제는 주로 특정 산업을 대상으로 하지만, 사회적 규제는 그 범위가 전 산업 혹은 전 국민에 미치기 때문에 파급효과가 매우 큽니다. 넷째, 경제적 규제는 규제기관이 피규제자들의 로비 등에 의해 우호적인 입장을 취하는 규제 포획 현상이 빈번히 발생하지만 사회적 규제는 그 범위가 훨씬 더 넓게 나타나기 때문에 규제 포획 현상이 상대적으로 덜 나타납니다. 다섯째, 경제적 규제는 주로 규제자인 정부와 피규제자인 기업과의 관계로 단순화되지만, 사회적 규제는 그 이외에도 공익집단, 일반국민 등의 제3 자 집단도 정책과정에서 중요한 역할을 담당합니다.

  경제적 규제는 규제의 유형에 따라 진입규제, 거래규제, 가격규제, 품질 규제로 구분될 수 있습니다. 진입규제는 민간 경제주체가 특정분야의 사업을 영위할 수 있는 자유나 권리를 원천적으로 제한하는 규제입니다. 진입규제는 시장 경쟁에 직접적으로 금지 등 제한을 가하므로 일반적으로 규제의 강도가 높다고 할 수 있습니다. 사업의 허가, 등록, 신고 등의 형태가 있으며, 소프트웨어 진흥법의 대기업의 전자정부사업 참여 금지 규제와 같이 법령에 특정 사업자군의 진입을 명시적으로 금지한 경우에도 진입규제에 해당합니다.

  거래규제는 거래상대방․물량․가격 등 거래조건과 영업방법을 제한하는 규제로 기본적으로 계약자유의 원칙을 제한하는 규제입니다. 다수의 경우는 하도급 대금 지급방식, 경품과 단말기 보조금 지급, 카르텔 등 기업의 거래방식을 규제한 경우이나, 거래 자체의 제한(예시 : 그린벨트 규제), 거래대상의 제한(예시 : 계열사 간 부당 내부거래) 등 다양한 형태의 거래 규제가 존재합니다.

  가격규제는 경제주체가 생산하는 제품의 가격에 대하여 일정한 수준이나 범위를 설정하여 그 수준이나 범위 내에서만 거래하도록 강제하는 규제입니다. 독과점 사업자가 공급 조절을 통해 높은 독점가격을 부과하는 것을 막는 것이 주된 목적이나, ‘최고 가격’에 대한 규제뿐만 아니라, ‘최저 가격’에 대한 규제를 시행하는 경우도 있습니다. 1990년대의 통신사업자 가격규제의 경우와 같이 후발사업자의 태생 초기 시장을 확보해주기 위해 이미 시장을 선점한 선발사업자가 약탈적 가격을 설정하지 못하도록 시행한 규제가 대표적인 최저 가격 규제입니다.

  품질규제는 기업이 생산․공급하는 재화나 서비스의 품질 수준을 확보하기 위해 성분, 규격, 제조설비 등에 대해 제한을 가하는 규제입니다. 생산공정이나 각종 설비 및 시설 기준, 원료나 생산물 또는 사업장 시설의 관리방법, 전문 기술자격자의 고용 의무 등 생산조건을 제한하는 규제와 반품․보상․A/S․계약해지 등 생산된 제품의 품질보장을 위한 규제가 이에 해당합니다.

 

 2) 규제방식에 따른 분류

 

  행정규제는 규제의 방식에 따라 투입요소기준 규제와 성과기준 규제로 나눌 수 있습니다. 다수의 규제에서 쓰이고 있는 규제방식은 투입요소 기준 규제입니다. 예를 들어 자동차 배기가스의 규제의 경우 연료 종류와 품질, 기계 엔진의 성능 지정, 특정 배기 정화장치의 부착 명령, 자동차의 사용연한 설정 등이 이에 해당합니다. 식품안전 규제의 경우 금지되는 원료나 성분, 유통·보관 과정에서 사업자 준수 사항 등이 이에 해당합니다. 작업장의 안전규제에서는 작업장 근무조건, 위험시설 설치, 작업자 배치 방법, 교대근무방법 등의 규제가 투입요소 기준 규제의 예라고 할 수 있습니다. 투입요소 기준 규제의 단점은 규제의 목적을 이룰 수 있도록 수단을 사전에 규제함으로써 규제의 효과를 측정하기가 어렵다는 것이며, 이러한 측면에서 투입요소 기준 규제가 효과성이 낮고 높은 비용을 초래하며 새로운 혁신을 가로막는 측면이 있습니다.

  투입요소기준 규제가 규제 목표의 달성을 위해 규제자가 필요하다고 판단하는 수단과 방법을 특정하고 피규제자가 이를 준수하거나 이행하도록 강제하는 반면에, 성과기준 규제는 피규제자가 도달해야 할 목표치를 설정하고 이 목표치에 도달하기 위한 수단과 방법은 피규제자의 자율적인 판단에 맡기는 방식의 규제입니다. 예를 들어 자동차 배출가스 규제의 경우 30 ｇ/㎞ 이하, 수질오염의 경우 BOD 50ppm 이하 등으로 목표치를 설정하고 목표치를 어떠한 수단으로 달성할 것인지는 배출업체의 재량에 맡기는 방식입니다.

  행정규제는 규제의 방식에 따라 사전규제와 사후규제로 분류되기도 합니다. 사전규제는 투입요소기준 규제, 사후규제는 성과기준 규제라고 볼 수도 있으나, 사전·사후규제는 시간적 개념을 보다 명확하게 강조합니다. 사전규제는 시간적으로 사건이 일어나기 전에 취한 조치이고 사후규제는 사건이 이미 일어난 뒤에 취한 조치이며, 사전규제는 준칙, 사후규제는 재량의 성격을 가집니다. 준칙은 어떤 행위가 허용되는지 여부에 대한 기준이 미리 정해져 있기 때문에 해로운 행위가 발생하기 전에 이를 미리 단절시키는 것을 목적으로 합니다. 한편 재량은 어떤 행위가 허용 가능한지 구체적인 사항을 포함하고 있지 않고, 어떤 사건이 일어난 후에 그 사건이 허용 가능한지 여부를 심판관의 자의적인 기준으로 판단합니다. 예를 들어 음주운전의 경우 음주사고 전에 음주 운전자를 적발하여 사전에 처벌하는 것은 사전규제이고, 음주사고가 나고 나면 음주운전자에게 혈중 알코올 농도를 측정하여 알코올 농도에 따라 가중 처벌하는 것은 사후규제라고 할 수 있습니다.

  행정규제는 규제의 방식에 따라 구조규제와 행위 규제로 구분하기도 합니다. 구조 규제는 기업이 특정 행위를 하지 못하도록 구조적으로 차단하는 규제이고 행위 규제는 기업의 부당한 행위의 유형을 법으로 나열하고 이를 위반할 경우에는 벌금 등 행정벌을 부과하는 경우를 말합니다. 예를 들어, 통신사업의 경우 사업자에 대해 시내전화, 시외전화 및 국제전화 등으로 구분하여 회계를 분리하라고 강제하는 것은 행위 규제이고, 구조 규제는 이러한 행위 규제의 효과가 약할 경우 관련 사업 분야별로 별도의 자회사로 분리하라고 한다면 이는 구조 규제입니다. 소프트웨어 사업의 경우 원도급자가 하도급자에게 부당행위를 하지 못하도록 구체적인 부당행위 금지 유형을 나열하고 이를 지키도록 하는 것은 행위 규제이고, 재하도급 금지 등 원천적으로 하도급 구조를 변경하는 것은 구조 규제라고 할 수 있습니다.

 

 

※ 참고문헌: 경제적 후생 관점에서 본 전자정부사업 규제의 적정성 평가모델에 관한 연구(김희수, 2021)